ATTACHÉ TERRITORIAL : Module 3

Les finances locales

Épreuve visée : note de spécialité administration générale et finances, composition externe lorsque le sujet touche aux moyens de l'action publique locale, entretien d'admission. Un attaché qui ne sait pas lire un budget se disqualifie seul. Intérêt pour le métier : l'attaché prépare, exécute ou contrôle des lignes budgétaires dès sa première affectation. La matière n'est pas théorique, elle est quotidienne. Statut des sources : visas [VÉRIFIÉ] sur Légifrance, articles du code général des collectivités territoriales. Aucun montant conjoncturel dans ce cours : les chiffres de dotations, de fiscalité et de dette relèvent de la veille du site, jamais du cours. Un chiffre appris ici serait faux dans deux ans.

1. Ce qui distingue un budget local d'un budget d'État

Le réflexe à perdre en arrivant sur ce module : croire que le budget d'une commune fonctionne comme celui de l'État en plus petit. Trois différences de nature, pas de degré.

Première différence : l'équilibre est obligatoire. L'État vote des budgets en déficit depuis 1975. Une collectivité ne le peut pas. L'article L. 1612-4 du CGCT impose un budget voté en équilibre réel, section de fonctionnement et section d'investissement chacune en équilibre, les recettes et les dépenses évaluées de façon sincère, et le remboursement du capital de la dette couvert par des ressources propres.

Deuxième différence : deux sections, pas un tableau unique. La section de fonctionnement porte ce qui se répète chaque année : personnel, achats courants, subventions, intérêts de la dette. La section d'investissement porte ce qui construit ou rembourse : travaux, acquisitions, remboursement du capital emprunté. L'excédent de fonctionnement alimente l'investissement, jamais l'inverse.

Troisième différence : la collectivité n'a pas la main sur ses recettes. L'État vote ses impôts. Une collectivité perçoit des dotations qu'elle ne décide pas, des fractions d'impôts nationaux dont elle ne fixe pas le taux, et un reliquat d'impôts locaux dont elle vote encore les taux dans des limites encadrées.

Formulation qui rapporte à l'oral. « Une collectivité est en équilibre par construction juridique et sous contrainte par construction financière. » Le correcteur entend que vous avez compris la tension centrale de la matière.

2. La règle de l'équilibre réel, et ce qui se passe quand elle est rompue

2.1 Les quatre conditions cumulatives

L'article L. 1612-4 du CGCT pose quatre conditions. Elles sont cumulatives : une seule manquante suffit à rendre le budget irrégulier.

Condition	Ce qu'elle interdit en pratique
Les deux sections votées en équilibre	Boucler la section d'investissement par un solde de fonctionnement négatif
Évaluation sincère des recettes et des dépenses	Inscrire une recette hypothétique pour équilibrer artificiellement
Prélèvement sur les recettes de fonctionnement	Financer l'investissement uniquement par l'emprunt
Remboursement du capital couvert par des ressources propres	Emprunter pour rembourser un emprunt

La dernière condition est celle que les candidats oublient, et c'est la plus intéressante : elle interdit la cavalerie financière. Une collectivité ne peut pas emprunter pour payer le capital d'un emprunt antérieur. Elle peut en revanche emprunter pour payer les intérêts, puisqu'ils sont en section de fonctionnement, ce qui la rendrait insoutenable à terme mais reste juridiquement possible.

2.2 Le contrôle budgétaire, quatre cas et une même logique

Le contrôle budgétaire n'est pas le contrôle de légalité. Il est confié au préfet, saisit la chambre régionale des comptes pour avis, et se termine par un règlement d'office du préfet. Quatre cas, aux articles L. 1612-2 à L. 1612-15 du CGCT.

Budget non voté dans les délais (L. 1612-2). Date limite du 15 avril, ou du 30 avril l'année de renouvellement de l'organe délibérant. Le préfet saisit la CRC, qui formule des propositions dans le mois ; le préfet règle le budget.
Budget voté en déséquilibre (L. 1612-5). La CRC propose des mesures de redressement, l'assemblée délibère à nouveau ; à défaut de rétablissement, le préfet règle le budget.
Déficit d'exécution du compte administratif (L. 1612-14). Déficit supérieur à 10 % des recettes de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants, 5 % au delà. La CRC propose les mesures, le préfet règle le budget suivant.
Dépense obligatoire non inscrite (L. 1612-15). La CRC met en demeure ; à défaut, le préfet inscrit d'office et, si nécessaire, mandate d'office.

Le piège classique. Beaucoup de copies écrivent que « la chambre régionale des comptes règle le budget ». C'est faux, et c'est une faute lourde : la CRC émet un avis, le préfet règle. La séparation est délibérée, elle protège le caractère juridictionnel de la chambre.

2.3 La dépense obligatoire

Une dépense obligatoire est celle que la loi impose, pas celle qui paraît nécessaire. L'article L. 2321-2 du CGCT en dresse la liste pour les communes : entretien de l'hôtel de ville, rémunérations des agents, contingent d'incendie, dette exigible, dépenses de fonctionnement des écoles publiques, entre autres. Le juge ajoute les dettes échues, liquides et certaines, notamment celles nées d'une condamnation juridictionnelle.

C'est le levier qui permet à un créancier impayé par une collectivité d'obtenir satisfaction : mise en demeure, puis mandatement d'office par le préfet.

3. Les recettes, dans l'ordre décroissant de liberté

3.1 Les impôts locaux à pouvoir de taux

Il en reste peu, et savoir lesquels est un marqueur de sérieux.

La taxe foncière sur les propriétés bâties, dont la part départementale a été transférée aux communes en compensation de la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales.
La taxe foncière sur les propriétés non bâties.
La cotisation foncière des entreprises, perçue par le bloc communal.
La taxe d'habitation sur les résidences secondaires, qui subsiste alors que celle sur les résidences principales a disparu.

Sur ces impositions, l'organe délibérant vote un taux, dans les limites de plafonds et de règles de lien entre taux fixées par le code général des impôts. C'est là, et seulement là, que réside le pouvoir fiscal local.

3.2 Les fractions d'impôts nationaux

Les suppressions successives d'impôts locaux ont été compensées par l'attribution de fractions d'impôts nationaux, la taxe sur la valeur ajoutée au premier chef. Le mécanisme sécurise le montant mais supprime le levier : une collectivité ne vote pas un taux de TVA.

La controverse à exposer sans trancher. Les associations d'élus y voient une recentralisation financière : la ressource est garantie mais le pouvoir de décision a disparu, ce qui affaiblit la responsabilité devant l'électeur. L'État y voit une sécurisation : la TVA est dynamique et moins volatile qu'un impôt économique local. Une bonne copie expose les deux logiques et montre qu'elles ne portent pas sur le même critère, l'une sur l'autonomie, l'autre sur la stabilité.

3.3 Les dotations

La dotation globale de fonctionnement est le principal concours financier de l'État. Elle est libre d'emploi, ce qui la distingue d'une subvention. Elle se compose d'une part forfaitaire, calculée sur des critères de population et de superficie, et d'une part de péréquation.

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée rembourse forfaitairement la TVA supportée sur les dépenses réelles d'investissement. Ce n'est juridiquement pas un remboursement de TVA mais une dotation d'investissement, ce qui explique qu'il ne soit pas exactement égal à la taxe payée.

3.4 La péréquation, verticale et horizontale

Distinction structurante, régulièrement demandée.

	Qui paie	Exemple
Péréquation verticale	L'État, par ses dotations	Dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale
Péréquation horizontale	Les collectivités entre elles	Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales

La distinction n'est pas académique : quand la hausse de la péréquation est financée à l'intérieur de l'enveloppe des dotations plutôt que par un abondement de l'État, une péréquation présentée comme verticale devient horizontale dans ses effets. Les collectivités les mieux dotées voient leur dotation forfaitaire écrêtée sans qu'aucune décision locale ne l'explique.

4. Le cycle budgétaire, du débat d'orientation au compte financier unique

4.1 Les étapes

Le débat d'orientation budgétaire. Obligatoire dans les communes de 3 500 habitants et plus, les départements, les régions et les EPCI comprenant une commune de 3 500 habitants et plus. Il se tient dans les deux mois précédant le vote du budget, sur la base d'un rapport portant sur les orientations, les engagements pluriannuels, la dette. Il ne donne pas lieu à un vote sur les orientations elles mêmes, mais sa tenue doit être constatée par une délibération, à peine d'irrégularité du budget.
Le vote du budget primitif, avant le 15 avril, ou le 30 avril l'année de renouvellement.
Les décisions modificatives en cours d'exercice, qui ajustent les crédits.
Le compte administratif, arrêté par l'ordonnateur et voté avant le 30 juin de l'année suivante, l'exécutif ne prenant pas part au vote.
Le compte de gestion du comptable public, qui doit concorder avec le compte administratif.

4.2 Le compte financier unique et la nomenclature M57

Le compte financier unique fusionne compte administratif et compte de gestion en un document unique, produit conjointement par l'ordonnateur et le comptable. Il suppose l'adoption de la nomenclature M57, référentiel budgétaire et comptable unifié destiné à remplacer les nomenclatures M14, M52 et M71 propres à chaque niveau de collectivité.

L'intérêt de citer M57 n'est pas technique. C'est un exemple de convergence des règles entre les niveaux de collectivités, à mettre en regard de la différenciation croissante de leurs compétences : les règles se rapprochent quand les missions s'éloignent.

5. La séparation de l'ordonnateur et du comptable

5.1 Le principe

L'ordonnateur constate les droits, liquide les recettes, engage, liquide et mandate les dépenses. Le comptable public, seul, manie les fonds. Il contrôle la régularité de l'ordre reçu, non son opportunité.

Pourquoi la règle existe. Elle interdit qu'une même personne décide d'une dépense et la paie. C'est une garantie contre le détournement, pas une lourdeur administrative, et le dire ainsi vaut mieux que de réciter la définition.

5.2 La réquisition

Lorsque le comptable suspend un paiement, l'ordonnateur peut le réquisitionner par écrit, ce qui transfère la responsabilité sur l'ordonnateur. La réquisition est cependant impossible dans plusieurs cas limitativement énumérés, notamment l'insuffisance de fonds disponibles, l'absence de service fait, ou le caractère non libératoire du règlement. Le comptable doit alors refuser, et informer le comptable public supérieur.

5.3 Le régime de responsabilité depuis 2023

La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, qui l'exposait sur ses deniers propres, a été supprimée au 1er janvier 2023. Elle est remplacée par un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics, ordonnateurs comme comptables, confié à une chambre du contentieux de la Cour des comptes et sanctionnant les infractions graves ayant causé un préjudice financier significatif.

Ce que le jury cherche derrière la question. Le déplacement du curseur : d'une responsabilité automatique du seul comptable sur des irrégularités formelles, vers une responsabilité de tout gestionnaire, mais seulement pour des fautes graves à conséquence financière. On sanctionne moins souvent et plus lourdement.

6. Lire une situation financière en cinq indicateurs

Un attaché doit pouvoir dire, devant un tableau, si une collectivité va bien. Cinq indicateurs suffisent à porter un premier jugement.

Indicateur	Ce qu'il mesure	Lecture
Épargne brute	Recettes réelles moins dépenses réelles de fonctionnement	Ce qui reste pour investir et rembourser
Épargne nette	Épargne brute moins remboursement du capital	Capacité réelle d'autofinancement
Capacité de désendettement	Encours de dette divisé par l'épargne brute	Exprimée en années : combien d'années pour tout rembourser
Taux d'épargne brute	Épargne brute rapportée aux recettes de fonctionnement	La marge de manœuvre, en pourcentage
Effort d'équipement	Dépenses d'équipement par habitant	L'intensité de l'investissement

L'épargne nette négative est le signal d'alerte le plus net : la collectivité ne dégage plus de quoi rembourser sa dette, et devra emprunter davantage ou réduire ses dépenses.

Attention. Les seuils d'alerte souvent cités pour la capacité de désendettement varient selon la strate de collectivité et selon les sources. Ne citez pas un seuil chiffré comme une règle de droit : ce n'en est pas une. Dites que le ratio s'apprécie au regard de la strate et de la durée de vie des équipements financés.

7. Points de vigilance pour la copie et pour l'oral

Ne confondez pas contrôle de légalité et contrôle budgétaire. Le premier porte sur la légalité des actes et se termine devant le juge administratif ; le second porte sur la régularité du budget et se termine par un règlement d'office du préfet après avis de la CRC.

Ne dites jamais qu'une collectivité peut voter un budget en déficit. Elle peut avoir un déficit d'exécution, ce qui est différent, et déclenche précisément le contrôle budgétaire.

Ne citez pas de montants de mémoire. La DGF, les taux, les seuils changent à chaque loi de finances. Une copie qui écrit « environ » et raisonne juste vaut mieux qu'une copie qui affirme un chiffre faux.

Reliez toujours la technique à la décision. Le jury ne demande pas si vous savez ce qu'est l'épargne brute : il demande ce que vous en feriez comme adjoint au directeur des finances devant un élu qui veut construire une piscine.

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